Почти 25 лет спустя: референдум о договорных правах коренных народов Британской Колумбии вновь отзывается в сегодняшних спорах о земле
Спустя почти четверть века после того, как жители Британской Колумбии подавляющим большинством голосов поддержали восемь принципов, призванных стать основой для переговоров о заключении договоров с коренными народами, бывший премьер провинции Гордон Кэмпбелл по-прежнему считает эту систему принципов правильной, несмотря на то что сегодня она уже не имеет обязательной юридической силы для правительства провинции.
Кэмпбелл, возглавлявший правительство Британской Колумбии от Либеральной партии во время проведения референдума в 2002 году, заявил, что уходящее правительство НДП во главе с премьером Дэвидом Эби значительно отошло от основных принципов, заложенных в основу референдума.
В первую очередь речь идет об участии общественности, прозрачности, равном отношении ко всем сторонам, защите частной собственности и сохранении свободного доступа к землям, принадлежащим короне.
«Я считаю, что референдум направил нас по правильному пути. Но НДП свернула с этого пути, и это, на мой взгляд, очень печально», – заявил Кэмпбелл в интервью изданию Daily Hive Urbanized, состоявшемся до провинциальных выборов.
Новый избранный премьер Лорн Дерксон пообещал отменить ряд ключевых решений правительства НДП, в том числе Закон о Декларации прав коренных народов (Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act - DRIPA) и статью 8.1 Закона о толковании законодательства (Section 8.1 of the Interpretation Act). Консерваторы также намерены принять новые законы, гарантирующие защиту права частной собственности, требующие раскрывать информацию о переговорах и соглашениях, затрагивающих государственные или частные земли, до того, как они вступят в силу, а также сохраняющие свободный доступ общественности к землям, принадлежащим короне, и провинциальным паркам.
В то же время консерваторы заявляют, что намерены соблюдать закрепленные Конституцией права коренных народов и юридические обязательства государства проводить консультации с их представителями и учитывать их интересы. Партия также выступает за развитие экономического сотрудничества и заключение договоров, основанных на принципах «ясности и справедливости».
Вспомним те давние события… Референдум 2002 года состоялся после убедительной победы Либеральной партии Британской Колумбии на провинциальных выборах годом ранее, когда Гордон Кэмпбелл занял пост премьер-министра, а НДП потерпела сокрушительное поражение, сохранив в законодательном собрании всего два места.
Голосование проходило исключительно по почте со 2 апреля по 15 мая 2002 года. Жителям провинции предлагалось ответить на вопрос, должна ли администрация Британской Колумбии руководствоваться восемью принципами при участии в переговорах о заключении договоров с коренными народами.
Эти принципы касались защиты частной собственности, коммерческой аренды и лицензий, свободного доступа общественности к землям, принадлежащим короне, сохранения парков и охраняемых природных территорий, единых для всей провинции экологических стандартов и правил управления природными ресурсами, права коренных народов на самоуправление, согласования земельного планирования с муниципалитетами, а также постепенной отмены действовавших налоговых льгот для коренных народов.
Каждый из восьми принципов получил поддержку не менее 84,52% участников голосования, чьи бюллетени были признаны действительными.
Особенно примечателен результат по четвертому вопросу, согласно которому провинциальные парки и охраняемые природные территории должны сохраняться для использования и на благо всех жителей Британской Колумбии. За этот принцип проголосовали 669,230 человек – 94,5% от числа действительных голосов по данному вопросу.
Однако юридически обязательная сила результатов референдума распространялась только на правительство самого Кэмпбелла.
Это ограничение прямо предусмотрено Законом о референдумах (Referendum Act). Согласно провинциальному законодательству, результаты референдума, как правило, обязательны только для того правительства, которое инициировало голосование, но не для последующих администраций. Поэтому будущие правительства провинции вправе самостоятельно определять политику и стратегию, даже если их решения противоречат принципам, ранее получившим широкую общественную поддержку на референдуме.
В данном случае последующие правительства Британской Колумбии получили возможность придерживаться иных подходов к переговорам о заключении договоров с коренными народами.
«Их действия не являются незаконными или противоречащими Конституции. Это политический вопрос», – пояснил в интервью Daily Hive Urbanized юрист Джеффри Мойз, специализирующийся на вопросах права коренных народов и конституционного права.
Провинциальные парки – предмет переговоров
В качестве наиболее наглядного примера последних событий Джеффри Мойз приводит продолжающиеся переговоры о заключении договоров с участием Te’mexw Treaty Association на острове Ванкувер. По его словам, предметом переговоров стали даже провинциальные парки.
Ассоциация представляет пять коренных народов – Malahat, Beecher Bay, Songhees, Snaw-naw-as и T’Sou-ke. Переговоры с федеральным и провинциальным правительствами ведутся с 1995 года. В 2015 году стороны подписали предварительное соглашение о принципах будущих договоров, а сейчас работают над подготовкой пяти отдельных окончательных соглашений.
В число земель, предлагаемых для передачи коренным народам в рамках этих договоров, входят Discovery Island Marine Provincial Park, который предполагается передать народу сонгис, и Sooke Mountain Provincial Park, предназначенный для народа т’су-ке.
Уходящее правительство НДП Британской Колумбии заявляло, что общественность сохранит доступ к этим территориям и возможности для отдыха, а природоохранный статус парков не пострадает. В июне 2026 года власти также провели открытые общественные слушания в четырех населенных пунктах острова Ванкувер, подчеркнув, что дополнительные консультации состоятся до окончательного заключения договоров.
Каждый из договоров должен получить одобрение соответствующей общины коренного народа, а также провинциального и федерального правительств, прежде чем вступить в силу.
Тем не менее Джеффри Мойз считает, что включение провинциальных парков в число земель, предлагаемых для передачи коренным народам, противоречит четко выраженной политической воле избирателей, продемонстрированной на референдуме 2002 года.
Он также предупреждает, что гарантии сохранения общественного доступа будут зависеть от точных формулировок окончательных договоров, которые пока не опубликованы. По его словам, законодательство, необходимое для реализации этих договоров, может изменить или отменить отдельные положения Закона о парках (Park Act).
Кто будет контролировать застройку на землях, переданных по договорам?
По словам Мойза, его беспокойство связано не только с Discovery Island Marine Provincial Park и Sooke Mountain Provincial Park, но и с Hatley Park National Historic Site. Эта территория в Colwood, в районе Большой Виктории, принадлежит федеральному правительству. Здесь расположены Royal Roads University, замок Hatley и окружающие его общественные сады и парковые территории.
Министерство национальной обороны пришло к выводу, что больше не нуждается в этой собственности для выполнения своих служебных задач. В результате как минимум часть территории стала предметом обсуждения возможности ее включения в земли, предназначенные для передачи народу сонгис в рамках договора.
«И снова федеральное правительство, по всей видимости, решило, что эти земли больше не нужны ни самому государству, ни обществу в целом. Поэтому их предложили включить в переговоры о передаче народу сонгис», – заявил Джеффри Мойз.
Royal Roads University, который арендует принадлежащую федеральному правительству землю, поддерживает ее передачу в рамках договорного процесса. Университет уже заключил соглашения с народами сонгис и Esquimalt First Nation и намерен обеспечить возможность дальнейшей работы учебного заведения.
В провинциальном правительственном документе за 2017 год отмечалось, что университет и народ сонгис намеревались изучить возможность передачи учебному заведению земли в полную частную собственность (fee-simple ownership). При этом все стороны рассчитывали, что университет продолжит работу на своем нынешнем месте.
«Начинаешь слышать совершенно абсурдные заявления вроде того, что представители народа сонгис говорят: “Ну, университет всегда сможет выкупить у нас эту землю после того, как мы получим ее в рамках договорных переговоров. Пусть заплатят нам миллионы долларов, чтобы вернуть ее себе”, – говорит Джеффри Мойз. – И все это происходит на фоне обстоятельства, которое люди должны понимать: эти земли не относятся к территориям, на которые распространяются какие-либо существующие или сохраняющиеся права аборигенов на землю. Эти земли были переданы в собственность колониальным властям еще в 1850-х годах… Зачем мы передаем людям земли, от которых они уже отказались в прошлом?»
Предполагаемая передача земли также оспаривается народом эсхимуолт. В марте 2026 года он подал иск, требуя признать за ним аборигенное право собственности на территорию Hatley Park и запретить передачу любой ее части народу сонгис в рамках договора. Федеральное правительство заявило, что судебное разбирательство находится на начальной стадии.
Помимо федеральной территории Hatley Park, в число наиболее известных объектов, которые предлагается передать народу сонгис, входит Enterprise Wharf. Это участок провинциальной земли площадью 2,9 акра на набережной внутренней гавани Виктории, в центре города. Он назван в честь исторического причала, который когда-то находился на этом месте. Сегодня большая часть территории используется как открытая автомобильная парковка.
Еще один спорный объект – открытая парковка площадью 2,3 акра, известная как Q Lot. Она расположена непосредственно к западу от здания законодательного собрания Британской Колумбии.
«Город Виктория не сможет влиять на то, что народ сонгис решит построить на этом участке у набережной. У него не будет права голоса и в отношении того, что появится рядом со зданием законодательного собрания. Город Colwood также не сможет определять, что произойдет на территории замка Hatley», – предупредил Мойз.
«Я хочу жить в стране, где ко всем относятся одинаково и у всех равные возможности»
Бывший премьер Британской Колумбии Кэмпбелл представил нынешние противоречия как часть более широкой дискуссии о том, должны ли все жители провинции иметь равные возможности участвовать в принятии общественно значимых решений.
«Я хочу жить в стране, где ко всем относятся одинаково и у всех равные возможности. Я считаю, что это важнейшее условие для создания сильного и процветающего будущего Канады и Британской Колумбии», – заявил он, обвинив НДП Дэвида Эби в отходе от этого принципа и использовании закрытого характера принятия решений, чтобы не объяснять общественности последствия своей политики.
Ту же аргументацию Кэмпбелл распространил и на разработку природных ресурсов. Он отверг идею о том, что какая-либо община коренного народа должна иметь исключительное право единолично блокировать реализацию проектов.
По словам Кэмпбелла, позиция его правительства заключалась в следующем: «У коренных народов не будет права вето на реализацию проектов. Это не тот путь, который позволит добиться долгосрочного примирения, о необходимости которого так много говорят».
При этом такая политическая позиция не отменяет конституционных обязательств государства проводить консультации с коренными народами и, когда это необходимо, принимать меры для учета их интересов. Но эти обязательства должны выполняться в рамках прозрачных процедур, предусматривающих также участие широкой общественности.
По словам Кэмпбелла, его беспокойство касается не только проектов по освоению природных ресурсов. Он также опасается, что передача общественных парков может привести к тому, что возможность посещать их в дальнейшем будет зависеть от решений, принимаемых за пределами провинциальной системы управления.
«Речь идет не только о природных ресурсах. По всей провинции расположены общественные парки, и НДП решила, что в какой-то момент общественность может лишиться доступа к некоторым из них. Когда именно? Когда им самим этого захочется, – заявил он в интервью Daily Hive Urbanized.- … Ни одна группа – независимо от религиозных убеждений, расы или каких-либо других признаков – не должна иметь права вето на решения, важные для будущего Британской Колумбии».
Одним из наиболее известных и вызывающих споры примеров неоднократного и зачастую непредсказуемого временного ограничения доступа для посетителей является Joffre Lakes Provincial Park.
В последние годы этот чрезвычайно популярный парк неподалеку от Pemberton неоднократно закрывали для широкой публики на продолжительные периоды в разгар туристического сезона. Такие ограничения вводились для того, чтобы предоставить представителям коренных народов Lil’wat и N’Quatqua возможность пользоваться этой территорией в специально отведенное для них время.
В некоторых случаях парк закрывали на несколько недель, в том числе в период с конца августа до начала сентября, когда поток посетителей особенно велик. При этом общественность предупреждали всего за один день до закрытия.
Важно подчеркнуть, что эта ситуация юридически совершенно отличается от передачи парковых земель в собственность коренных народов в рамках договора. Joffre Lakes Provincial Park по-прежнему остается землей провинции, а Закон о парках (Park Act) позволяет ограничивать число посетителей или временно закрывать парки для общественного пользования.
Формирующееся правительство консерваторов во главе с Лорном Дерксоном пообещало «восстановить равный доступ к землям, принадлежащим короне, и провинциальным паркам», законодательно гарантировав право общественности посещать эти территории. Исключение будут составлять только обоснованные ограничения, необходимые для охраны природы и обеспечения безопасности.
Частная собственность, DRIPA и дальнейший путь Британской Колумбии
Гарантии защиты частной собственности были еще одной важнейшей темой, которую поднял Гордон Кэмпбелл. Особую актуальность этот вопрос приобрел после решения Верховного суда Британской Колумбии от августа 2025 года по делу Cowichan Tribes. Судья Барбара Янг признала за этим народом аборигенное право собственности на обширную территорию, включающую государственные и частные земли в юго-восточной части Ричмонда. Этот вопрос стал одной из центральных тем предвыборной кампании в провинции в октябре 2026 года.
Первый принцип референдума 2002 года предусматривал, что частная собственность не должна изыматься для урегулирования земельных вопросов в рамках договоров с коренными народами. Однако голосование не затрагивало вопрос о признании судами аборигенных прав на земли, ранее переданные в частную собственность на основании права полного владения (fee-simple ownership).
Суд признал аборигенное право собственности на земли в Ричмонде, в том числе на территории, где расположены объекты частной собственности и крупные промышленные предприятия международных компаний. При этом народ кауичан не требовал от суда аннулировать права частных владельцев на землю.
Правительство НДП Британской Колумбии и представители народа кауичан также заявляли, что ни одна из сторон не добивается аннулирования этих прав собственности в рамках переговоров или поданных ими апелляций.
Тем не менее уже более года критики обвиняют юристов, представляющих провинциальное правительство НДП, в том, что те недостаточно активно защищают позицию властей в судебном процессе по делу народа кауичан.
Гордон Кэмпбелл, однако, считает, что для более надежной защиты права частной собственности необходимы изменения в Конституции Канады. Он также выступает за более четкие требования к правительствам в отношении общественных консультаций и раскрытия информации.
Не менее категорично он высказался и о Законе о Декларации прав коренных народов (DRIPA), который правительство НДП внесло на рассмотрение, а законодательное собрание Британской Колумбии единогласно приняло в 2019 году. Закон стал основой политики провинции по приведению местного законодательства в соответствие с Декларацией ООН о правах коренных народов (UNDRIP).
«Закон DRIPA необходимо отменить. Нельзя принимать законодательство, не понимая, к каким последствиям оно может привести», – заявил Кэмпбелл.
Приходящее к власти консервативное правительство, располагающее большинством в законодательном собрании, пообещало превратить эту позицию в официальную политику. В предвыборной программе партии прямо предусмотрена отмена DRIPA и возвращение к тому, что консерваторы называют действующей конституционной системой, основанной на статье 35 Конституции Канады.
Гордон Кэмпбелл также предупредил, что неопределенность в правилах землепользования, выдачи разрешений, освоения природных ресурсов и проведения консультаций может серьезно отпугнуть частных инвесторов от вложений в экономику Британской Колумбии.
И Кэмпбелл, и Мойз считают, что если действующее правительство провинции намерено отказаться от принципов, принятых на референдуме 2002 года, оно должно предварительно провести общественные консультации. Однако Мойз более определенно высказался в пользу проведения нового референдума, тогда как Кэмпбелл назвал его лишь одним из возможных вариантов.
«Я определенно рекомендовал бы предпринять еще одну подобную инициативу», – заявил Джеффри Мойз, признав при этом, что новый референдум, скорее всего, встретит серьезное сопротивление со стороны организаций коренных народов, как это произошло и в 2002 году.
Вместе с тем он подчеркнул, что современные договоры могут успешно способствовать примирению, если правильно определить земли, подлежащие передаче, согласовать взвешенные условия соглашения и обеспечить всем сторонам правовую определенность и окончательное урегулирование земельных вопросов.
Итоги провинциальных выборов означают, что многие из предложенных Гордоном Кэмпбеллом изменений в политике теперь могут быть реализованы без вынесения этих вопросов на повторное голосование.
Хотя результаты референдума 2002 года не имеют обязательной силы для нового правительства, ряд заложенных в нем принципов вскоре может вновь стать основой политики Британской Колумбии при консерваторах – почти четверть века спустя после того, как жители провинции впервые их поддержали.
Фото: Tomas Gonzalez de Rosenzweig